在收复两京行动中，南宋军队大本营虽然离开封洛阳不远，但是后勤跟不上最后导致功亏一篑。套用那句俗话“臣等正欲死战，陛下何故先降？”绍兴和议严重摧毁了南宋的军事力量，以至于后来南宋君臣想北伐收复中原时，都要遭遇种种困难。当金国终于灭亡的时候，却迎来了一个更强大的蒙元，使得两淮地区依然频繁陷入战争，经济无法恢复，终于耗尽了大宋最后一点儿精血。
因此赵昺以为不论是处于巩固两淮，乃至继续北伐事业，恢复两淮经济都是接下来一段时间内的主要任务。但他同样也知道面临的困难不少，因为持续百年的战争，导致人口损失极大。而在这个时代，人就是最重要的生产力，没有人就什么事情都做不成。
赵昺的设想是从江南人口稠密的地区向两淮移民，如此即可填补两淮人口的缺失，同时又可疏解江南‘人多地少’的困境。可说起容易做起来难，由于两淮当前地处军事前沿，随时会爆发战争，另外这一地区不止是荒田无人耕种，水利设施也遭到严重破坏，这种条件下谁来都要思量再三。
所以要想将人口吸引到两淮来，只靠嘴说和强制是不够的，而最有效的方式就是利益，通过向移民‘放利’让人自发的来两淮发展。赵昺就此让朝廷做出预案，以备战事结束后就着手实施，陆秀夫等留守的重臣便召集各部臣属商议此事，制定相关政策。但是政策还未出台，就在朝野上下引发了一场风波，不仅朝中官员纷纷弹劾主持此事的陆秀夫等人误国，还有人唆使太学生预拦太后车驾上书，在野的官员士绅们也参与其中……
首先遭到攻击的就是马政。骑兵适宜于平原旷野的远程机动作战，是军队中的主要突击力量。从某种意义上讲，没有一支强大的骑兵，就不可能成为封建军事强国。换言之，骑兵的发达与否直接关系到武运的兴盛与衰弱。宋军事上的积弱不振，同没有一支精干骑兵有着密切关系。
当下中原近在眼前，赵昺明白要想夺取中原，乃至漠南、东北都要一直强大的骑兵作为基础，保证战马有稳定的来源就成了当务之急，而最好的办法就是自己养马，所以制定马政也是迫在眉睫。两汉之后，马政一直是中原王朝的立国之政。而宋朝为解决马匹缺乏问题，也数次对马政进行变动，但无外乎就是在‘官养’和‘民养’之间摇摆。
宋也曾设置监牧养马，结果不仅成本高、耗费大，需要占用大量土地和官兵，加上管理不善，马匹成活率极低，马种低劣，多不能充任战骑，战马匮乏依然如故。南迁之后，江南多水网地带，不利于战马驰骋，加之气候环境不利于养马，官办马场基本上是名存实亡。
‘民养’基本上就是王安石变法中的‘保马法’，核心内容就是废掉牧监，把国营马场的马分给有条件的农民饲养，同时免除养马户的赋税和劳役，政府还给予补贴。乍听上去，也是蛮不错的政策，这本是谋国之举，想寓马于农，但不料百姓后来却不堪其重。因为一旦马匹病疫死亡，就要赔偿上万钱，一般小康之家会由此破产，故而“人人以有马为祸”，反而引发民情汹汹，随即也被废黜。
因此无论朝廷如何制定马政，都是有利有弊的，所以此次发展两淮的计划中，马政也就成了争论的焦点，但是赵昺知道其中并不简单，而是醉翁之意不在酒……
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